Contributo consortile in Calabria: quando è legittima l’esazione?
I Consorzi di bonifica sono enti privati di diritto pubblico dalle origini molto antiche, in quanto delle forme associative di utenti dei pubblici acquedotti, seppur embrionali, erano presenti fin dai tempi dell’Antica Roma.
I Consorzi vennero istituiti per la prima volta dopo l’Unità d’Italia con il Regio Decreto N. 368 del 1904 e, successivamente, nel 1933 venne emanato il Regio Decreto N. 215, il quale stabilì le norme statali di riferimento per le Regioni.
I Consorzi adempiono a funzioni – quali la cura dell’esercizio e della manutenzione delle opere pubbliche di bonifica, nonché il controllo delle attività dei privati -da svolgere in un determinato ambito territoriale denominato “comprensorio di bonifica”.
In specie, le attività proprie dei Consorzi sono la difesa dalle esondazioni per la sicurezza della campagna e della città, l’irrigazione e la razionale utilizzazione del bene acqua ad usi plurimi, la difesa del suolo nei territori di collina e montagna, la vigilanza sul territorio e la partecipazione all’azione di pianificazione territoriale.
La disciplina dei Consorzi di bonifica rappresenta una materia di competenza concorrente tra Stato e Regioni ai sensi dell’art. 117 Cost.
Difatti, i Consorzi di bonifica traggono la loro disciplina generale dalle norme del Codice civile, in particolare dall’art. 857 all’art. 865 c.c.: con le norme in esame il legislatore stabilisce che possono essere dichiarati soggetti a bonifica, per il conseguimento di fini igienici, demografici, economici o di altri fini sociali, i terreni che si trovano in un determinato comprensorio di bonifica, in cui insistono laghi, stagni, paludi e terre paludose, ovvero costituito da terreni montani dissestati dal punto di vista idrogeologico e forestale, o da terreni ampiamente coltivati per gravi cause d’ordine fisico o sociale, i quali siano suscettibili di una radicale trasformazione dell’ordinamento produttivo.
A tal fine è prevista la creazione di Consorzi tra i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere di bonifica o tra enti locali per la gestione di uno o più servizi e per l’esercizio associato di funzioni.
L’art. 858 c.c. stabilisce che: “Il comprensorio di bonifica e il piano generale dei lavori e di attività coordinate sono determinati e pubblicati a norma della legge speciale.”
L’art. 860 c.c., poi, dispone che i proprietari degli immobili siti nel comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica sono tenuti a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica.
Con riguardo alla competenza regionale è d’uopo specificare che le Regioni istituiscono i propri consorzi di bonifica decentrati tramite delle leggi regionali.
In Calabria sono presenti ben undici Consorzi: Ionio Catanzarese, Tirreno Catanzarese, Bacini del Tirreno Cosentino, Bacini dello Ionio Cosentino, Bacini Meridionali del Cosentino, Bacini Settentrionali del Cosentino, Ionio Crotonese, Alto Ionio Reggino, Tirreno Reggino, Tirreno Vibonese e Basso Ionio Reggino.
Nell’espletamento dei propri compiti e, in particolare, nella realizzazione delle opere pubbliche di bonifica, l’attività del consorzio si concretizza attraverso l’utilizzo dello strumento amministrativo della concessione da parte dello Stato e della Regione.
L’ente – affinché possa realizzare la propria opera – deve richiedere i relativi finanziamenti allo Stato e alla Regione.
Il consorzio, per poter ricevere le risorse, deve dapprima predisporre dei cd. piani di bonifica – vale a dire elenchi delle opere pubbliche di bonifica che rivestono preminente interesse generale per la sicurezza territoriale e per lo sviluppo economico del comprensorio e che, dunque, devono essere realizzate – e sottoporli all’amministrazione centrale e/o regionale, che dovrà approvarli ed eventualmente erogare i fondi.
Inoltre, come già accennato precedentemente a proposito dell’art. 860 c.c., il Consorzio incassa altri introiti derivanti dai contributi che i proprietari di beni immobili situati nel comprensorio di bonifica sono obbligati a corrispondere a seguito del beneficio diretto e specifico ricavato dalle opere pubbliche di bonifica gestite dal Consorzio.
Il contributo è formato dalle spese per la manutenzione, l’esercizio e la gestione delle opere pubbliche di bonifica e dalle spese di funzionamento del Consorzio, detratte le somme erogate dalla Regione e/o da altri Enti pubblici per la manutenzione anche straordinaria e l’esercizio delle opere pubbliche di bonifica.
Un aspetto piuttosto controverso, in quanto disatteso da alcune norme – tra cui in particolare l’art. 59 del R.D. N. 215 del 1933 e l’art. 27 della Legge Regionale della Calabria N. 11 del 2003 – divenuto oggetto di numerose pronunce giurisprudenziali è quello concernente i presupposti che giustificano il contributo consortile e, dunque, la natura dello stesso.
Sulla questione si è pronunciata, già negli anni ’80, la Suprema Corte di Cassazione, affermando che “………..l’imposizione di contribuzione resta subordinata al presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi nel comprensorio consortile, risultino effettivi beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica già completati, ovvero prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica da completare………..” (Cfr. Cass. SS.UU. n.877/1984).
Per l’appunto, secondo questa pronuncia della Suprema Corte, dunque, i consorziati possono essere chiamati a contribuire alle spese per i fini istituzionali del Consorzio solo ed esclusivamente se gli immobili, di cui risultano proprietari, hanno beneficiato di vantaggi connessi ad opere di bonifica già realizzate o, almeno, in fase di realizzazione, e di tanto, deve essere fornita la prova da parte del Consorzio.
Il Massimo Consesso negli anni non ha smesso di ribadire il principio succitato secondo cui anche per le spese imposte ai proprietari consorziati per lo svolgimento delle attività istituzionali dell’Ente l’imposizione di contribuzione resta subordinata al presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi nel comprensorio consortile, risultino effettivi beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica già completati, ovvero prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica da completare (Cfr. Cass., Sez. VI°, sentenza n. 11801 del 15.5.2013).
La Corte, con questa pronuncia, ha statuito che sia la normativa statale (art. 59 del R.D. 13 febbraio 1933 n. 215) che quella regionale (art. 23 della L.R. Calabria n. 11/2003), tra loro sostanzialmente analoghe sul punto, vadano interpretate in coerenza ai principi desumibili dagli artt. 23, 53 e 117 della Costituzione, dai quali si evince l’esigenza che la pretesa contributiva del Consorzio, ancora quando afferente spese istituzionali, debba, pur sempre, essere determinata secondo adeguati criteri di progressività, tenendo conto dei parametri in detta fase disponibili, avendo riguardo alla consistenza degli immobili ed ai concreti benefici, anche futuri, che è ragionevole prevedere gli stessi trarranno dalla programmata attività dell’Ente.
Occorre rilevare, in proposito, che i contributi consortili rientrano nell’ambito dell’art. 23 della Costituzione e che, dunque, le disposizioni delle leggi regionali in materia devono essere oggetto di una “lettura costituzionalmente orientata”, al fine di evitare di incorrere nella violazione dell’art. 117, commi I e III della Costituzione.
Indi, l’assoggettamento al potere impositivo del consorzio di bonifica è subordinato, alla (doppia) circostanza che l’immobile sia incluso nel perimetro consortile e che tragga concreto vantaggio, da intendersi quale incremento di valore, dalle opere eseguite dal consorzio.
Secondo la Suprema Corte, infatti, “……….i proprietari degli immobili siti nel comprensorio concorrono alle spese relative alle opere consortili solo se i beni di loro proprietà traggano beneficio dalle opere suddette ed in proporzione alla misura di tale beneficio e che l’esercizio del corrispondente potere impositivo del consorzio si sviluppa attraverso: a) l’inclusione del bene nel “perimetro di contribuenza”, che, definendo l’ambito delle proprietà che ricevono o possono ricevere benefici dalle opere ed attività di bonifica (comprese quelle di manutenzione e di esercizio) realizzate o programmate, incide sull’an dell’obbligo contributivo; b) l’elaborazione del “piano di classifica degli immobili” e “dell’indice di contribuenza” dei singoli immobili, che, individuando i benefici derivanti dalle opere di bonifica ai singoli immobili e la definizione dei parametri di relativa quantificazione, incide sul quantum dell’obbligo contributivo…….”(Cfr. Cass., Sez. V, sentenza n. 654/2012 e Cassazione Sez. Unite n. 11722 del 14.05.2010).
In ordine alla natura del beneficio, poi, costituisce principio consolidato quello secondo cui “………..con riferimento alla corrispondente normativa statale (cfr., in particolare, il R.D. n. 215 del 1933, artt.10 e 11 ) […] il beneficio che costituisce, unitamente all’ubicazione dell’immobile nel comprensorio consortile, il presupposto dell’obbligo di contribuzione e del corrispondente potere impositivo del Consorzio deve essere diretto e specifico e, quindi, strettamente inerente all’immobile e configurante una sua qualità specifica, tale da incrementarne il valore, non essendo sufficiente un beneficio che costituisca mero riflesso dell’inclusione del bene nel comprensorio di bonifica………”(Cfr. Cass. 1386/11, 11722/10, 8770/09, s.u. 8960/96) e che “……………perimetro di contribuenza e piano di classifica” configurano atti amministrativi (cfr. Cass. 8770/09, 1338/78) sindacabili dal giudice amministrativo ed opponibili davanti al giudice ordinario solo in prospettiva di disapplicazione…………”.
L’apprezzamento del vantaggio, infatti, “non va operato in via generale e presuntiva in base alla semplice inclusione del bene nel comprensorio di bonifica ed in relazione ad aspetti di carattere potenziale, ma richiede in ogni caso (e quindi anche per le spese di funzionamento dell’ente) un accertamento preventivo volto a verificare la diretta incidenza, in termini di beneficio, fra l’opera ed il terreno incluso nel comprensorio”.
Ulteriore condizione indefettibile per la determinazione dell’obbligo contributivo a carico del consorziato è l’approvazione del piano di classifica, atteso che quest’ultimo consente di quantificare la misura del beneficio tratto dal fondo e, quindi, l’entità del relativo obbligo contributivo, fondando il diritto del consorzio di procedere alla riscossione del contributo nella misura richiesta.
Invero, con specifico riferimento all’art. 27 della L. R. Calabria N. 11 del 2003, si è pronunciata in via definitiva la Corte Costituzionale nel 2018, facendo suo l’orientamento già espresso dalla Corte di Cassazione (Cfr. Cass. Sez. Unite n. 11722 del 14.05.2010, Cass., Sez. V, sentenza n. 654/2012, Cass., Sez. VI°, sentenza n. 11801 del 15.5.2013) e stabilendo “………………….…l’illegittimità costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 11 del 2003, nella parte in cui prevede che il contributo consortile di bonifica, quanto alle spese afferenti al conseguimento dei fini istituzionali dei Consorzi, è dovuto indipendentemente dal beneficio fondiario invece che in presenza del beneficio……………….” (Corte Cost., 19.10.2018 N. 188).
La Corte delle leggi ha giustificato la dichiarata illegittimità costituzionale argomentando in tal senso: “……………..può dirsi che il contributo consortile di bonifica ha natura tributaria, conformemente alla sua struttura non sinallagmatica, e costituisce un contributo di scopo. […] In ragione di tale qualificazione, il necessario «beneficio» non è espressione di un rapporto sinallagmatico; ma c’è un tributo che può definirsi di scopo, almeno in senso lato, perché destinato ad alimentare la provvista del Consorzio per poter realizzare le opere di bonifica. Il beneficio che giustifica l’assoggettamento a contribuzione consortile non è legato, con nesso sinallagmatico di corrispettività, all’attività di bonifica, come sarebbe se si trattasse di un canone o di una tariffa, che invece tale nesso sinallagmatico presuppongono […] Nel caso dei contributi consortili di bonifica, il beneficio per il consorziato-contribuente deve necessariamente sussistere per legittimare l’imposizione fiscale; esso però consiste non solo nella fruizione, ma anche nella fruibilità, comunque concreta e non già meramente astratta, dell’attività di bonifica, che, in ragione del miglioramento che deriva all’immobile del consorziato, assicura la capacità contributiva che giustifica l’imposizione di una prestazione obbligatoria di natura tributaria. Fermo restando che la debenza dei contributi consortili trova la sua fonte (statale) ancora nell’art. 860 cod. civ. – che prescrive che i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere di bonifica (per cui, secondo la sentenza n. 5 del 1967, «l’obbligo di contribuenza deriva dalla legge») – la norma di principio, che li governa, può ricavarsi dal canone generale della stessa disposizione che parametra il contenuto della prestazione patrimoniale obbligatoria al beneficio che i consorziati traggono dalla bonifica. […] Quindi, per i contributi consortili, quali «quote di partecipazione al costo delle opere di bonifica» a carico dei proprietari consorziati, il criterio fondamentale di questa prestazione patrimoniale di natura tributaria è il beneficio tratto dalle opere di bonifica e più in generale dall’attività del consorzio, secondo criteri fissati negli statuti o nelle delibere dei consorzi stessi, nel rispetto della disciplina regionale………………….”
Se dovesse capitare, perciò, di ricevere un avviso di accertamento esecutivo avente ad oggetto il contributo da versare nelle casse del Consorzio di bonifica, è bene ricordare che devono – sempre e comunque – ricorrere i presupposti su enunciati e che, in sede di giudizio, l’onere di dimostrare la ricorrenza dei presupposti impositivi relativi alla ricomprensione degli immobili nel perimetro di contribuenza (rectius: il perimetro che individua gli immobili soggetti al pagamento dei contributi consortili in ragione dei benefici conseguenti all’azione di bonifica) e la presenza del terreno nel piano di classifica spetta al contribuente che voglia disconoscere il debito; invece, in assenza di “perimetro di contribuenza” e di mancata valutazione nell’ambito del “piano di classifica” grava sul consorzio, in base agli ordinari criteri di distribuzione dell’onere della prova ex art. 2967 c.c., l’onere di provare la qualità del contribuente di proprietario di immobile sito nel comprensorio ed il conseguimento da parte dell’immobile di sua proprietà, a causa delle opere eseguite, di concreti benefici non scaturenti dalla mera insistenza sull’area del comprensorio (Cfr. Cass. SS.UU. 26009/08, Cass., Sez. V, sentenza n. 654/2012).
Di contro, il piano di classifica, predisposto dal Consorzio ed approvato dalla competente autorità regionale, esonera l’Amministrazione dall’onere probatorio relativo al beneficio tratto dagli immobili compresi nel comprensorio, determinando, invece, l’insorgenza dell’onere per il consorziato di contestare specificamente il vantaggio che il piano di classifica afferma esistere tra il fondo e le opere di bonifica, deducendone l’illegittimità o l’incongruità (Cfr. Cass., Sez. tributaria, sentenza n. 2201 del 31.1.2014).
In conclusione, grava sul contribuente, il cui fondo sia inserito in un piano di classifica del quale non sia contestata la legittimità, e che impugni la cartella esattoriale affermando l’insussistenza del dovere contributivo, l’onere di provare l’inadempimento delle indicazioni contenute in tale piano, e segnatamente l’inesecuzione delle opere di manutenzione da questo previste, poiché il vantaggio diretto ed immediato per il fondo, che costituisce il presupposto dell’obbligo di contribuzione, ai sensi degli artt. 860 cod. civ. e 10 r.d. 13 febbraio 1933 n. 215, deve ritenersi presunto in ragione dell’avvenuta approvazione del medesimo piano di classifica e della comprensione dell’immobile nel perimetro di intervento consortile (Cfr. Cass., Sez. V, sentenza n. 4671 del 23.03.2012).
Dott.ssa Marika Capparelli
